01裁判要点
原《中华人民共和国民法总则》第二章“自然人”第四节对“个体工商户和农村承包经营户”设定了法律规范。其中，第五十六条第一款规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”从章节设置可以看出，民事实体法律认为个体工商户在民事法律关系中属于自然人，且个体工商户在从事生产经营活动时产生的法律责任体现为其经营者的自然人责任。本案中，原东莞环保局在列明处罚对象时，同时列明了个体工商户及其经营者，并附列了个体工商户的统一社会信用代码和经营场所等信息。由此可见，原东莞环保局明显是基于作为个体工商户的德辰五金加工店责任承担主体的特殊性，既列明案涉个体工商户的字号，也列明其经营者基本信息。进而可知，本案中的处罚对象指向的是作为案涉建设项目投资方的个体工商户德辰五金加工店，原东莞环保局在列明处罚对象时并无不当。但需要指出的是，对于有字号的个体工商户，行政机关对其进行行政处罚，在行政处罚决定书中列明处罚对象时，应当先列明个体工商户的字号，紧随其后再注明经营者信息。
02裁判文书
广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）粤19行终490号
上诉人（原审原告）毛德利。
被上诉人（原审被告）东莞市生态环境局。
被上诉人（原审被告）东莞市人民政府。
上诉人毛德利因与被上诉人东莞市生态环境局、东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）环境保护行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2019年2月27日，毛德利向原审人民法院提起诉讼，请求判令：撤销原东莞市环境保护局（以下简称原东莞环保局）作出的东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》及东莞市政府作出的东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》。
原审法院查明：2018年6月15日，原东莞环保局对毛德利经营的东莞市虎门德辰五金加工店（以下简称德辰五金加工店）进行现场检查及调查发现，毛德利主要进行五金制品加工，在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加喷枪、电烘烤，上述建设项目已投入使用，需要配套建设的污染防治设施已建成，但未对配套建设的环境保护设施进行自主验收。执法人员当场拍照录像，并制作《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》，由毛德利签名确认以及加盖公章。原东莞环保局经调查认为，毛德利的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第三款和第十九条的规定。于2018年7月21日作出东环罚告字〔2018〕2404号《行政处罚告知书》，拟决定对毛德利处20万元罚款，并告知毛德利申请陈述和申辩的权利、途径和期限，并送达给毛德利。毛德利收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内提出书面听证申请，并提交了陈述和申辩意见。应毛德利的听证申请，原东莞环保局于2018年8月22日举行了听证。原东莞环保局在举行听证之前，向毛德利告知了听证主持人、听证员和书记员，并询问毛德利是否申请上述人员回避，毛德利明确表示不申请回避，原东莞环保局调查人员提出了当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，给予了毛德利进行申辩和质证的权利，听取了毛德利对原东莞环保局拟作出行政处罚决定的意见。2018年9月28日，原东莞环保局作出东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》，该决定书认为，2018年6月15日，东莞市生态环境局现场检查及调查发现，毛德利主要进行五金制品加工，在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加喷枪、电烘烤，上述建设项目已投入使用，需要配套建设的污染防治设施已建成，但未对配套建设的环境保护设施进行自主验收。毛德利的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第三款和第十九条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对毛德利处20万元罚款，并送达给毛德利。毛德利对该决定不服，向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府于2019年1月25日作出东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》，维持原东莞环保局作出的上述《行政处罚决定书》。毛德利仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，毛德利没有自觉缴纳罚款。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”的规定，原东莞环保局作为东莞市环境保护行政主管部门，依法享有对本行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处理的法定职权，其执法主体适格，原审法院依法予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对原东莞环保局作出的行政处罚决定进行行政复议的法定职权。毛德利于2018年11月19日向东莞市政府提起复议，东莞市政府受理复议申请后，以情况复杂为由，决定延长审查期限30日，于2019年1月25日作出东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》并送达给毛德利、原东莞环保局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”及第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。
本案争议的焦点是:原东莞环保局作出的东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》及东莞市政府作出的东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》是否合法有据。
首先，2018年6月15日，原东莞环保局现场检查及调查发现，毛德利主要进行五金制品加工，在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加喷枪、电烘烤，上述建设项目已投入使用，需要配套建设的污染防治设施已建成，但未对配套建设的环境保护设施进行自主验收的事实，有《调查询问笔录（NO.XW1805134）》《现场检查（勘察）笔录（NO.ZF1808839）》、现场检查（勘察）照片、现场执法视频、东环建（虎）〔2013〕D206号《建设项目环境影响登记表》、东环建（虎）〔2013〕Y206号《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》等证据证实，原审法院予以确认。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类“金属制品业”第67项“金属制品加工制造”行业中“其他（仅切割组装除外）”的规定，毛德利的新增建设项目属于需要编制环境影响报告表，上述建设项目已投入使用，需要配套建设的污染防治设施已建成，但未对配套建设的环境保护设施进行自主验收。因此，毛德利的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第三款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。……除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告”和第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，原东莞环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，给予毛德利案涉的行政处罚符合法律法规的规定，且原东莞环保局在作出行政处罚前，告知毛德利享有提出陈述和申辩的权利，并按照法定程序送达了案涉的《行政处罚决定书》给毛德利，因此，原东莞环保局作出案涉的处罚决定，并无不当。
其次，毛德利主张一、被处罚主体不适格；二、原东莞环保局认定事实错误，适用法律不当。三、原东莞环保局违反一事不再罚原则。原审法院认为，一、根据《调查询问笔录（NO.XW1805134）》及东莞市德辰五金加工店（以下简称德辰五金加工店）的营业执照可知，毛德利作为德辰五金加工店的经营者，原东莞环保局在案涉的《行政处罚决定书》中列明，不存在被处罚主体不适格；二、原东莞环保局通过现场检查及调查发现毛德利存在案涉的违法事实，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，给予毛德利案涉的行政处罚，并无不当；三、毛德利存在“未批先建”和“未验先投”两个违法行为，原东莞环保局分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定给予毛德利相应处罚，符合法律法规的相关规定。因此，毛德利的主张理据不足，原审法院不予支持。综上，原东莞环保局作出东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以确认。东莞市政府经审查，作出东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》，维持了原东莞环保局作出的上述《行政处罚决定书》，证据充分，事实清楚，适用法律正确，原审法院依法予以确认。毛德利的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回毛德利的全部诉讼请求。本案收取诉讼费50元，由毛德利承担。
一审宣判后，毛德利不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审判决；2.撤销原东莞环保局作出的东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》；3.撤销东莞市政府作出的东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》；4.由原东莞环保局、东莞市政府承担本案诉讼费用。事实与理由：一、原东莞环保局认定的被处罚主体不适格。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定，应区分两种情况，一是对个体工商户无字号的，行政处罚中应以营业执照上登记的经营者为当事人；二是对个体工商户有字号的，行政处罚中应以营业执照上登记的字号为当事人。本案中，原东莞环保局在《行政处罚决定书》中直接将毛德利列为被处罚人，原审法院亦认为不存在被处罚主体不适格，系对象认定错误，《行政处罚决定书》中“列明经营者信息”与“将经营者列为被处罚主体”是不同的两个法律事实，将产生不同的法律效果。从《行政处罚决定书》上看，原东莞环保局是直接将毛德利列为被处罚主体，德辰五金加工店如有环境违法情形，被处罚对象也应为德辰五金加工店而非毛德利。二、原东莞环保局认定事实错误，适用法律不当。《建设项目环境保护管理条例》第七条规定了应当编制环境影响报告书、报告表和登记表的情形。原东莞环保局作出行政处罚时并未提供证据证明德辰五金加工店新增建设项目应当编制环境影响报告书或环境影响报告表。事实上，根据原东莞环保局的现场调查，德辰五金加工店规模很小，生产车间共二层，每层建筑面积约200平方米。新增喷漆、烘烤工序设置在密闭车间内，楼顶建有针对废气排放的水过滤设施。一审诉讼中，依据原东莞环保局提交的《现场检查（勘察）笔录（NO.ZF1808839）》显示:“现场检查时，该单压铸等工序正在生产，喷漆、烘烤等工序没有生产。”依据《现场检查（勘察）笔录（NO.ZF1812616）》显示：“现场检查时，该单位压铸等工序正在生产，喷漆、烘烤等设备已拆除。毛德利对原东莞环保局的批评指正虚心接受，并已立即整改，并且该新增项目仅仅曾经试用，未正式投入使用，并未对环境造成危害，产生危害结果。”对照前述规定，德辰五金加工店新增建设项目应属“填报环境影响登记表”之类别。案涉《行政处罚决定书》认定毛德利违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、第二十五条之规定，无事实依据。相应地，原东莞环保局根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，对毛德利作出的行政处罚适用法律不当。三、原东莞环保局违反一事不再罚原则。行政处罚的基本原则是对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实给予两次或者两次以上的处罚。除案涉《行政处罚决定书》外，原东莞环保局基于完全相同的违法事实另外作出的《行政处罚决定书》，上述两个《行政处罚决定书》均认定毛德利在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加喷枪、电烘烤，上述建设项目已投入使用，需要配套建设的污染防治设施已建成，但未对配套建设的环境保护设施进行自主验收。根据《行政处罚法》第二十四条之规定，原东莞环保局依据同一事实，分别以位阶不同的法律及法规对毛德利作出两次罚款决定，完全背离了行政处罚的合法行政原则。综上，原东莞环保局所作《行政处罚决定书》存在诸多违法之处，应予撤销，东莞市政府予以维持错误。原审法院不能据此认定被诉具体行政行为证据充分，事实清楚，适用法律正确，应当予以纠正。
东莞市生态环境局、东莞市政府二审均坚持各自的原审答辩意见，未作出新的答辩意见。
经审查，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。
本院认为：本案系环境保护行政处罚及行政复议纠纷。《中华人民共和国民法总则》第二章“自然人”第四节对“个体工商户和农村承包经营户”设定了法律规范，并且《中华人民共和国民法总则》第五十六条第一款规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”从章节设置可以看出，民事实体法律认为个体工商户在民事法律关系中属于自然人，且个体工商户在从事生产经营活动时产生的法律责任体现为其经营者的自然人责任。本案中，原东莞环保局在列明处罚对象时，同时列明了个体工商户德辰五金加工店及其经营者毛德利，并附列了德辰五金加工店的统一社会信用代码和经营场所等信息。由此可见，原东莞环保局明显是基于作为个体工商户的德辰五金加工店责任承担主体的特殊性，既列明案涉个体工商户的字号，也列明其经营者基本信息。进而可知，原东莞环保局在本案中的处罚对象指向的是作为案涉建设项目投资方的个体工商户德辰五金加工店，原东莞环保局在列明处罚对象时并无不当。但需要指出的是，对于有字号的个体工商户，行政机关对其进行行政处罚，在行政处罚决定书中列明处罚对象时，应当先列明个体工商户的字号，紧随其后再注明经营者信息。
本案的争议焦点为原东莞环保局作出的东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》及东莞市政府作出的东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》是否合法有效。对于毛德利所经营的个体工商户德辰五金加工店未经生态环境主管部门审批，擅自增设了喷漆、烘烤工序并已投入使用，需要配套建设的污染防治设施已建成，但未对配套建设的环境保护设施进行验收的事实，有原东莞环保局制作并经毛德利签字和加盖德辰五金加工店公章予以确认的《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》为证，且各方当事人对此没有提出异议，本院对以上事实予以确认。德辰五金加工店的工商登记经营范围为“加工：五金制品、塑胶制品”，在生产经营中，其亦主要从事五金制品加工。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类第67项“金属制品加工制造”的环评类别包括了编制报告书、报告表、登记表三种不同情况。其中，需要编制报告书的情况描述为“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的”；需要编制报告表的情况描述为“其他（仅组装除外）”；需要编制登记表的情况描述为“仅组装的”。本案中，原东莞环保局现场检查发现，德辰五金加工店购买了水帘柜、喷枪、电烘烤等设备，增设喷漆、烘烤工序，并且已经投入使用。据此，依照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第67项“金属制品加工制造”有关环评类别的要求，德辰五金加工店应当依法编制环境影响报告表。根据《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”以及第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，毛德利所经营之个体工商户德辰五金加工店应当在案涉建设项目配套建设的环境保护设施验收合格后，方可投入使用。但德辰五金加工店并未依法对案涉建设项目的环境保护设施进行验收即已投入使用，原东莞环保局有权依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，对其进行行政处罚。关于毛德利主张的原东莞环保局作出案涉处罚违反了一事不再罚原则的问题。本院认为，在原东莞环保局对德辰五金加工店进行环保检查时，其既存在未经依法报批建设项目环境影响报告表而擅自增设喷漆、烘烤工序的环境违法行为，也存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，案涉的建设项目就已投入生产的情形。前者违反的是建设项目未经环评报批擅自开工建设的法律规范，后者违反的是环境保护设施未经验收即投入生产的法律规范，违法行为并不一致，原东莞环保局分别依据不同的法律规范进行行政处罚，并不违反一事不再罚的原则。
综上，原东莞环保局作出东环罚字〔2018〕2986号《行政处罚决定书》，对毛德利处20万元的罚款，并无不当。东莞市政府经复议作出东府行复〔2018〕683号《行政复议决定书》，维持前述《行政处罚决定书》，亦无不妥。毛德利的上诉请求缺乏事实与法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果无误，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由毛德利负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 杨 浩
审 判 员 宋坤鹤
二〇一九年十二月三十日
书 记 员 王建海